Pandemiokracja: Odcinek 1. Unia Europejska

Pandemiokracja: Odcinek 1. Unia Europejska

W naszym najnowszym cyklu, Pandemiokracji, analizować będziemy rozwiązania, które podejmują państwa i organizacje międzynarodowe, by walczyć ze społecznymi i gospodarczymi skutkami pandemii COVID-19. Dlaczego pandemiokracja? W sytuacji globalnego kryzysu zdrowotnego systemy polityczne działają na zasadach odmiennych od tych, do których jesteśmy przyzwyczajeni. Państwa de facto się zatrzymały, a my wszyscy #zostaliśmywdomach. To sytuacja bez precedensu w najnowszej historii.

W dzisiejszym odcinku przyjrzymy się temu, jak z koronawirusem radzi sobie Unia Europejska. 

Kryzys gospodarczy związany z pandemią koronawirusa rozpoczął się załamaniem podaży, jednak ze względu na globalny lockdown bardzo szybko padł też popyt. Zgodnie z najnowszymi danymi Międzynarodowego Funduszu Walutowego, unijna gospodarka skurczy się o 7,5 procent: niemiecka o 7, ale np. włoska czy hiszpańska już o 9. Działania podejmowane przez kraje członkowskie w ramach ochrony gospodarki są podobne, różnią się za to skalą wydatków - Niemcy zainwestowały 1.200 mld euro - 20 proc. PKB na wydatki i gwarancje z tym związane. Ze względu na swój zasięg kryzys ten jest nieporównywalny do poprzednich. Tu więc pojawia się pytanie: co w związku z nim robi Unia Europejska? 

Co trzeba zaznaczyć już na początku, pozorna nieefektywność działań Unii wynika często z niemożności osiągnięcia konsensusu przez przywódców państw członkowskich; co więcej, kwestie zdrowotne są regulowane przez państwa członkowskie - a nie przez samą Unię - co tym bardziej może utrudniać wspólne działanie. 

Dawno, dawno temu w odległej galaktyce

Jak będzie wyglądał świat po pandemii koronawirusa? - to pytanie przewija się teraz w mediach bezustannie. Można tylko wymieniać kolejne analizy (także i na stronie Fundacji), w których autorzy starają się opisać świat po wirusie. Jednak by odpowiednio opisać rolę Unii Europejskiej, musimy się cofnąć i spróbować przypomnieć sobie, co działo się przed globalnym lockdownem - w styczniu i w lutym. 

O nowym koronawirusie świat dowiedział się na początku bieżącego roku. W jednym ze wczesnostyczniowych artykułów New York Timesa autorzy cytują Gaudena Galea, przedstawiciela WHO na Chiny: “Rozpoznanie nowego wirusa w tak krótkim czasie jest wielkim osiągnięciem i wskazuje na wzrost zdolności Chin do zarządzania wybuchami nowych ognisk epidemii”. Wydaje się, że w tamtym momencie Unia Europejska podzielała te optymistyczne przekonania: jeśli przyjrzymy się raportom Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób z pierwszych tygodni stycznia, znajdziemy tam tylko lakoniczne informacje o nowym wirusie, który - jak wtedy sądzono - nie jest transmitowany “z człowieka na człowieka”. 

Pierwsze doniesienia wskazujące na to, że wirus może stanowić realne zagrożenie pojawiły się koło 22 stycznia: Centrum przewidywało, że ryzyko pojawienia się kolejnych ognisk SARS-CoV-2 jest wysokie i możliwe jest rozprzestrzenienie się choroby po całym globie. Tu więc powstaje pytanie, co zrobiła wtedy Unia? 

Stella Kyriakides, Komisarz ds. Bezpieczeństwa Zdrowia i Żywności, wraz z Janisem Janis Lenarčičem, Komisarzem ds. Zarządzania Kryzysowego swoje pierwsze oświadczenie ws. koronawirusa wydali 29 stycznia - miesiąc po pierwszym zarejestrowanym w Chinach przypadku. Kyriakides podkreślała “wysoki poziom przygotowania” państw członkowskich na zagrożenie epidemiologiczne. Kolejne koronawirusowe wystąpienie Kyriakides i Lenarčiča odbyło się dopiero 24 lutego; wtedy też Komisja Europejska zaproponowała pakiet pomocowy w wysokości 232 milionów euro. 114 milionów przeznaczonych zostało Światowej Organizacji Zdrowia, a 100 - na badania związane z koronawirusem. Pozostałe fundusze wykorzystano na organizację ewakuacyjnych lotów z Wuhan dla obywateli unijnych oraz na pomoc strukturalną dla Afryki. 

Z jednej strony, zdecydowanie nietrafione są argumenty krytykujące “niewystarczające działania Unii”, która w zakresie polityki zdrowia ma ograniczone kompetencje - kwestie te leżą w gestii państw członkowskich. Ciężko więc oskarżać Unię o brak zdecydowanej reakcji, tym bardziej, że taka wymagałaby konsensusu wszystkich jej członków (z czym przecież UE zmaga się teraz, próbując zdecydować o wielkości i formie pomocy dla państw członkowskich). Jednak przyglądając się działaniom Komisji Europejskiej w styczniu i w lutym, można odnieść wrażenie, że Unia nie zadziałała wcale - nie przygotowując wtedy skoordynowanej odpowiedzi, a także nie informując wystarczająco o nadchodzącym zagrożeniu. 

Przebudzenie mocy

Gdy Europa znalazła się w lockdownie, państwa odczuły, kryzys, z którym się zmagają, jest nie tylko zdrowotny, ale - przede wszystkim - gospodarczy. Początkowo jednak państwa wydawały się nie spodziewać tak wielkiej jego skali, a ich działania skupiały się na polityce wewnętrznej - tym bardziej oddalając od podjęcia wspólnych decyzji. Jak pisze Amelia Hadfield w The Conversation, zwrot ku Unii nastąpił dopiero, gdy koronawirus pojawił się we Włoszech. Zwrot ten początkowo był przede wszystkim swego rodzaju oczekiwaniem, by Unia zaczęła działać - zarówno w zakresie swoich kompetencji, jak i poza nimi. 

Początkowo zmiany zaproponowane przez Komisję Europejską zakładały przede wszystkim ułatwienie wykorzystywania funduszy polityki spójności na walkę z koronawirusem i jego skutkami. I tak Polska otrzymała 7,4 mld euro na walkę z koronawirusem - choć tak naprawdę był to fragment puli przewidzianej dla niej wcześniej w ramach polityki spójności na lata 2014-2020. Środki unijne, które KE przeznaczyła na walkę z koronawirusem, nie były więc nowe - udało się je uzyskać dzięki przesunięciom budżetowym w budżecie 2014-2020. 

Takie działania spotkały się z niezrozumieniem, a wręcz krytyką - uznano, że są niewystarczające. Jednak, jak pisze Adam Traczyk, “W obliczu rozszerzającej pandemii koronawirusa (...) Unia Europejska zbiera cięgi za niewystarczające działania w zakresie, w którym państwa członkowskie nie przyznały jej kompetencji”. 

Co więcej, działania ze strony UE było więcej: jako że Unia za swoje podstawowe zadanie uznała “koordynację wspólnej europejskiej reakcji”, państwa członkowskie w ramach Rady UE poparły propozycję KE przeznaczenia 37 mld euro funduszy UE na walkę ze skutkami pandemii koronawirusa - środki te przeznaczone są m.in. na systemy ochrony zdrowia oraz na pomoc małym i średnim firmom. Ursula von der Leyen, przewodnicząca Komisji Europejskiej, zdecydowała też o czasowym odejściu od reguł przez Pakt Stabilności i Wzrostu przez wykorzystanie klauzuli dotyczącej recesji. Dzięki temu państwa członkowskie mogą ominąć ścieżkę redukcji deficytu ustalonej z Komisją, dzięki czemu możliwe będzie zwiększenie deficytu budżetowego. Uproszczono też zasady przyznawania pomocy publicznej (obejmujące dotacje bezpośrednie, gwarancje kredytowe, korzyści podatkowe, ubezpieczenie kredytów eksportowych i szereg innych tymczasowych środków).

Imperium kontratakuje

Zawieszając Pakt Stabilności, KE pozwoliła rządom wydawać tyle, ile potrzebują - nie zważając na unijną dyscyplinę finansową. Jeśli połączyć to z decyzją Europejskiego Banku Centralnego, który ogłosił program skupu obligacji państwowych i korporacyjnych za 750 mld euro - dzięki czemu cokolwiek by państwa nie wyemitowały, zostanie to przez EBC “ściągnięte” z rynku, okazuje się, że państwa mogą się zadłużać i w ten sposób ratować swoje gospodarki. Tym samym okazuje się, że Unia stworzyła przestrzeń, w której państwa mogą się zadłużać praktycznie bez ograniczeń. Rozwiązanie to jest jednak krytykowane przez już zadłużone państwa takie jak np. Włochy. 

Pomysłem, który mógłby stać się remedium dla wszystkich krajów członkowskich są więc euroobligacje - państwa UE odpowiadałyby wtedy wspólnie za wyemitowany dług. Wizja ta spowodowała powrót do dyskusji o współdzieleniu kosztów przez kraje strefy euro. Jest to też swego rodzaju zderzenie wizji Unii Macrona i zachowawczego spojrzenia Merkel. Za euroobligacjami opowiadają się bowiem właśnie Francja, Hiszpania czy Włochy. Co istotne, sama Christine Lagarde, dyrektor ECB, stwierdziła, że Unia musi zrobić to, czego nie zrobiła nigdy wcześniej. Ale Niemcy czy Holandia zdecydowanie się temu sprzeciwiają. 

Z tego względu kraje Unii mogą się zapożyczać, ale samodzielnie: stworzono ku temu trzy narzędzia, specjalną linię kredytową z Europejskiego Mechanizmu Stabilności, kredyty dla firm z Europejskiego Banku Inwestycyjnego i specjalne pożyczki Komisji Europejskiej na politykę rynku pracy. 

Nowa nadzieja

Źródło: Komisja Europejska

Jak widać na załączonym obrazku, Unia Europejska przyjęła wiele rozwiązań, które mają ochronić gospodarki państw członkowskich przed skutkami kryzysu. Co najważniejsze, 23 kwietnia przyjęto pakiet ratunkowy o wartości 540 mld euro dla państw, przedsiębiorstw i pracowników. Co więcej, potwierdzono też pozostałe rozwiązania: bezwarunkowy dostęp państw strefy euro do 240 mld euro pożyczek na wydatki medyczne z Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS), 100 mld na tymczasowy mechanizm wsparcia bezrobotnych (tzw. SURE) oraz docelowe 200 mld finansowania z Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Dla porównania: Stany Zjednoczone na pakiet ratunkowy przeznaczyły 2 biliony dolarów, a Japania - bilion. Za to Chiny przeznaczyły 200 mld dolarów na pomoc małym przedsiębiorcom, 150 mld dla lokalnych samorządów, a także 2 biliony dolarów w pożyczkach. 

Co dalej? To pytanie otwarte: wciąż toczy się spór o ostateczny kształt funduszu odbudowy - specjalnego instrumentu, który ma sfinansować inwestycje służące zrównoważeniu zniszczeń gospodarczych wywołanych przez pandemię. Jednak po początkowym zastoju i spóźnionej reakcji Unia staje na nogi; przyjęła wspomniany już pakiet ratunkowy, a teraz Ursula von der Leyen chce, by to UE stanęło na czele światowej walki z wirusem. 

Tu przeczytacie więcej: 

World Bank

Dane UE

Breugel

The Conversation

OECD

ReliefWeb

 

Autorka: Aleksandra Wójtowicz